dr Artur Górski

Poseł na Sejm RP

Uzdrowić administrację publiczną

Żyjemy w państwie biurokratycznym, w którym mamy przerost przepisów prawa i nadmiar procedur, a armia urzędników decyduje, często na zasadnie uznawalności o bardzo wielu aspektach naszego życia. Wszechwładza często niekompetentnej biurokracji powoduje, że obywatele nie mają do niej zaufania, a zatem tracą zaufanie do państwa, które powinno obywateli wspierać i chronić, tworząc optymalne warunki do rozwoju i działania.

Za rządów Platformy Obywatelskiej upowszechniło się w społeczeństwie przekonanie o niskiej jakości usług świadczonych przez administrację, o oderwaniu władzy i urzędników od obywateli, którzy często spotykają się z niewłaściwym traktowaniem w urzędach. Nierzadko narzekają na ignorancję, opieszałość w podejmowaniu decyzji, a przede wszystkim na brak dostatecznych informacji i podpowiedzi ze strony urzędników, które pozwolą poruszać się w gąszczu przepisów i biurokratycznych procedur.

Pomimo zapewnień o transparentności na naszych oczach rozwinęło się zjawisko „klientelizmu”, zdarzały przypadki korupcji, a władza sama generowała potrzeby kadrowe i infrastrukturalne w oderwaniu od potrzeb społecznych, by sobie nagle uświadomić, że biurokracja rozrosła się do rozmiarów wcześniej nie spotykanych i pochłania olbrzymie środki finansowe, obciążając znacząco budżet państwa. Tanie państwo w wydaniu Donalda Tuska oznaczało ponad 70 tys. nowych urzędników.

Podjęto działania, które miały zracjonalizować zatrudnienie w administracji, ale spowodowały tylko bałagan i dezintegrację administracji, niebezpiecznie naruszając ten kręgosłup państwa. Sięgnięto po zbójeckie metody, bez liczenia się z prawami nabytymi urzędników służby cywilnej, grożąc każdemu urzędnikowi zwolnieniem bez konkretnego powodu. Dlatego nie dziwmy się, że urzędnicy w ten sposób demotywowani przez obecny rząd, bardzo rzadko angażują się z zapałem w procesy, które realizują, bez przekonania służą państwu i nie dbają o komfort interesantów, którzy często traktowani są jak intruzi. Wiedzą, że o ich pracy decydują nie kompetencje i pracowitość, tylko wola polityczna lub zwyczajny kaprys przełożonego. A mamy sygnały, że obecnie realizowana „czystka” w administracji pod pretekstem jej odchudzenia oznacza w wielu przypadkach zwolnienie tych pracowników, którzy akurat znaleźli zatrudnienie w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości.

Kryzys w administracji dotyczy nie tylko korpusu urzędniczego. Odnotowujemy znaczne opóźnienie budowy elektronicznej administracji. Nie ma nowego Planu Informatyzacji Państwa. Poprzedni PIP, przyjęty przez rząd PiS, obowiązywał w latach 2007-2010. Zapisane w planie projekty IT w administracji zostały albo nie podjęte, albo są opóźnione, albo bardzo odbiegają od założeń. Nie przystąpiono do realizacji projektu STAP, czyli Sieci Terenowej Administracji Publicznej, a także o 1,5 roku przesunęło termin wejścia w życie nowych dowodów osobistych (PL.ID), co zapewne opóźni wykorzystanie podpisu elektronicznego w kontaktach z administracją. Wciąż nie funkcjonuje jak należy ePUAP, czyli Elektroniczna Płaszczyzna Usług Administracji Publicznej.

 

Sprawna administracja

– czyli profesjonalizm i odpowiedzialność urzędników

 

Nowoczesne, silne państwo wymaga sprawnej administracji, która będzie skutecznie i efektywnie realizowała zadania publiczne na każdym szczeblu, a także będzie działała na rzecz obywateli, gwarantując ich kompetentną i przyjazną obsługę. Podstawę sprawnej administracji stanowią: pragmatyka służbowa oparta na najlepszych europejskich wzorcach, urzędnicy wykształceni i doświadczeni, którzy mają wpojony etos służenia państwu i obywatelom, a także dobre zarządzanie kadrami i procesami w administracji.

Należy uchwalić nową ustawę o pragmatyce służbowej, która zastąpi obecną ustawę o służbie cywilnej i ustawę o pracownikach urzędów państwowych. Zatem taka ustawa obejmie tymi samymi zasadami, także z zakresu prawa pracy, korpus służby cywilnej i pozostałych urzędników państwowych, prowadząc do ujednolicenia korpusu urzędniczego w administracji państwowej.

Nie należy zwiększać korpusu urzędniczego przez dodatkowe zatrudnienie, a jedynie korzystać z tych zasobów kadrowych, których potencjał nie jest obecnie w administracji należycie wykorzystany. Zatrudniać nowych urzędników, szczególnie fachowców można tylko tam, gdzie w ramach naturalnej rotacji kadr zwolnią się etaty.

Trzeba położyć nacisk na wykształcenie profesjonalnej kadry urzędniczej, która będzie charakteryzowała się wysokim poziomem intelektualnym i moralnym służby publicznej. Trzeba wdrażać nowoczesne programy kształcenia i szkolenia urzędników, z wykorzystaniem potencjału i zasobów kadrowych Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, a szczególny nacisk należy położyć na podnoszenie kwalifikacji i jakości kadr administracji publicznej w zakresie stosowania nowoczesnych technologii informatycznych i metod zarządzania. Przy czym jednym z warunków wstępu do elity urzędniczej musi być znajomość języków obcych, należących do oficjalnych języków Unii Europejskiej (odejście od języka rosyjskiego, który stał się przepustką do grona urzędników mianowanych).

Muszą zostać wytworzone mechanizmy promocji i awansu najlepszych pracowników administracji do grona urzędników mianowanych, a tym ostatnim trzeba zagwarantować nie tylko stabilność zatrudnienia, ale także stworzyć jasne kryteria awansu stanowiskowego, preferując ich szczególnie do obejmowania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Zatrudnienie w administracji, szczególnie w przypadku urzędników mianowanych, powinno być szczególnym źródłem dumy i prestiżu.

Duży nacisk należy położyć na odpowiednie przygotowanie kadr kierowniczych w administracji. Wysocy urzędnicy powinni być nie tylko kompetentni i odpowiedzialni, ale także muszą stanowić wzór postępowania etycznego. Wobec podwładnych i petentów ma cechować ich życzliwość, elastyczność i otwartość. Mają zachęcać podwładnych do innowacji i uczenia się, zapewniać otwartą komunikację, a także być wrażliwym na środowisko pracy. Z drugiej strony muszą zwalczać u podległych im pracowników nieuchronną rutynę oraz wszelkie przejawy niekompetencji i bezczynności w pracy. Wobec faktu starzenia się polskiej administracji, osoby zajmujące stanowiska kierownicze należy uwrażliwić na konieczność odmłodzenia zasobów ludzkich w podległych im urzędach.

Za niezwykle ważne uważamy sprawne podejmowanie kompetentnych decyzji administracyjnych, które są sposobem kształtowania społeczno-gospodarczych stosunków w społeczeństwie. Proces decyzyjny w administracji musi być zorganizowany jasno i przejrzyście, bowiem pozwali to na wydawanie właściwych i adekwatnych do stanu faktycznego decyzji, a także na precyzyjne określenie personalnej odpowiedzialności za błędne decyzje urzędnicze. Nie może pozostawać martwą literą artykuł 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stosowania w procesie decyzyjnym zasady interesu społecznego oraz zasady słusznego interesu obywateli. Zasady te mają ogromne znaczenie zwłaszcza podczas podejmowania decyzji na podstawie uznania administracyjnego.

Należy popierać i inicjować takie rozwiązania prawne, które personalizują odpowiedzialność urzędników za podejmowane decyzje administracyjne. Jeśli urzędnik podejmie błędną decyzję, z rażącym naruszeniem prawa, powodując powstanie szkód u obywateli lub przedsiębiorców, musi ponieść za to odpowiedzialność majątkową i służbową.

Można podnieść sprawność funkcjonowania administracji państwowej przez urealnienie zarządzania kadrami i procesami na szczeblu centralnym. W tym celu należy wzmocnić w sensie ustrojowym i kompetencyjnym instytucję (urząd) odpowiedzialną za funkcjonowanie administracji publicznej i służby cywilnej. Dzięki takiemu działaniu administracja będzie bardziej jednolita i spójna, poszczególne ministerstwa i urzędy przestaną być udzielnymi „księstwami” bez należytego nadzoru, a realizowana przez nie polityka stanie się polityką państwową, a nie polityką resortową, realizowaną w sposób nieskoordynowany przez poszczególnych ministrów i kierowników urzędów.

 

Obywatel w centrum uwagi

– czyli Nowe Zarządzanie Publiczne w administracji samorządowej

Najbliżej obywatela jest administracja samorządowa. To sektor samorządowy w największym stopniu działa na rzecz ludzi i przed nimi odpowiada. Dlatego administracja samorządowa w Polsce musi dążyć do zwiększenia skuteczności i efektywności działania, podniesienia poziomu świadczonych usług publicznych, a także do optymalizacji zarządzania finansami publicznymi na poziomie lokalnym i regionalnym. Ludzie nie tylko oczekują przejrzystości i uproszczenia procedur administracyjnych, ale także wymagają od urzędników przychylności, usprawnienia pracy w celu skrócenia czasu załatwiania spraw, jak również wyczerpującej i zrozumiałej informacji. Chcemy wyjść naprzeciw tym słusznym oczekiwaniom obywateli i planujemy przeprowadzić głęboką transformację administracji publicznej na poziomie jednostek samorządowych, wprowadzając model Nowego Zarządzania Publicznego (ang. New Public Management). Według tego modelu administracja publiczna powinna zagwarantować, że pewne dobra i usługi są obywatelom oferowane, ale niekoniecznie musi sama je realizować. Zatem organy administracyjne mogą wykonywać niektóre swoje funkcje za pośrednictwem przede wszystkim organizacji pozarządowych.

Bliski jest nam model zarządzania w administracji, w którym obywatel jest postawiony w centrum uwagi i stanowi najwyższą wartość i punkt odniesienia dla pracy urzędniczej. Uważamy, że zgodnie z modelem Nowego Zarządzania Publicznego należy przenieść do administracji samorządowej, przy realizacji wyodrębnionych zadań, zasady zarządzania stosowane w sektorze prywatnym, które przyczynią się do poprawy wydajności i jakości pracy. Do zasad tych zaliczamy m.in.: kierowanie się interesem klienta, konkurencyjność, orientacja na wyniki, decentralizacja oraz prorynkowe nastawienie.

W ramach Nowego Zarządzania Publicznego należy podejmować działania na rzecz dekoncentracji dostarczania usług publicznych w taki sposób, aby oferowały je możliwie małe agencje, a ich klienci mieli szeroki zakres wyboru między wykonawcami usług. W niektórych przypadkach można wprowadzić wręcz mechanizmy konkurencji w zakresie dostarczania usług publicznych między podmiotami publicznymi, firmami oraz organizacjami społecznymi. Przy czym muszą być zachowane klauzule bezpieczeństwa gwarantujące, że zachowany zostanie interes publiczny i dobro poszczególnych jednostek.

W Nowym Zarządzaniu Publicznym występuje także zmiana paradygmatu odnośnie zarządzania finansami jednostek administracji publicznej. Ma miejsce powiązanie kosztów z wynikami, a także z zadowoleniem klienta. Dlatego uważamy, że w samorządzie urzędnik powinien stać się menedżerem spraw publicznych wypracowującym jak najlepsze rezultaty jak najmniejszymi środkami – zorientowanym na potrzeby obywatela, który staje się konsumentem. Praca każdego urzędnika ma opierać się na jednoznacznie zdefiniowanych i mierzalnych wskaźnikach działalności, przy czym ważnym czynnikiem oceny jest opinia petentów na temat pracy urzędników, którzy wykonywali konkretne czynności. Natomiast wyniki pracy całej administracji na szczeblu lokalnym sprowadza się do dwóch podstawowych kryteriów: jakości świadczonych przez nią usług, ale także do faktycznych zmian w życiu ludzi, jakie pojawiają się w następstwie działania administracji.

Jednym z paradygmatów Nowego Zarządzania Publicznego jest położenie nacisku na odpowiedzialność administracji publicznej za najgorzej sytuowane grupy danej społeczności. Podstawowy wysiłek administracji powinien iść jednak w kierunku pobudzania obywateli do aktywności i inicjatywy, a dopiero w drugiej kolejności w kierunki tradycyjnej opieki społecznej, realizowanej we współpracy z sektorem niepublicznym.

W administracji samorządowej ważną rolę odgrywają wyżsi urzędnicy, którzy obok tradycyjnej roli kierowniczej powinni umieć wykonywać role wynikające z wymogów Nowego Zarządzania Publicznego. A zatem powinni być architektami konsensusu, popularyzatorami spraw lokalnych i interpelatorami wartości lokalnych. Kierownik musi pamiętać, że tylko dzięki silnej sieci połączeń ze społecznością lokalną, którą można zbudować w drodze stałego dialogu, administracja publiczna skutecznie odpowie na oczekiwania ludzi.

Warto podkreślić, że przy tym modelu ważną rolę odgrywają mechanizmy kontroli obywatelskiej, jak również wewnętrznej kontroli i audytu. Także powinna wzrosnąć rola wojewody jako organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego oraz organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Nadzór wojewody nad wykonywaniem zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem i procedurami wydawanych decyzji przez te jednostki, ale także z uwzględnieniem zasady dobra wspólnego danej społeczności. Wszystkie skargi obywateli na decyzje administracji samorządowej muszą być rozpatrywane przez wojewodę bez zbędnej zwłoki.

 

Nowoczesność w administracji

– czyli e-administracja i automatyzacja rozstrzygnięć

 

Należy kontynuować prace nad budową społeczeństwa informacyjnego. Ważnym elementem tego procesu jest elektroniczna administracja (e-administracja), która opiera się na wykorzystaniu technologii informatycznych i telekomunikacyjnych w administracji publicznej. Najważniejszym zadaniem, przed którym stoi e-administracja, jest świadczenie jak największej ilości usług drogą elektroniczną. Trzeba podejmować wysiłki, aby przekształcić wszystkie urzędy w e-urzędy, świadczące takie usługi 24 godziny na dobę. Należy także  uruchomić w systemach teleinformatycznych w administracji „jedno okienko teleinformatyczne”, poprzez które firmy i obywatele będą mogli uzyskać wszelką informację i załatwić wszystkie sprawy urzędowe, przy jednoczesnym zagwarantowaniu pełnej możliwość korzystania z dotychczasowej formy usług administracji publicznej.

W ramach e-administracji trzeba m.in. poprawić poziom istniejących usług publicznych, a także zwiększyć usługi oferowane przez administrację publiczną, oparte na elektronicznych kanałach komunikacji, dostępnych dla obywateli i przedsiębiorstw z wykorzystaniem teleinformatyki. Spowoduje to zwiększenie różnorodności sposobów załatwienia spraw urzędowych, a także metod dostarczania informacji oraz ich lepszą jakość.

Istotnym aspektem będzie zapewnienie kompatybilności systemów teleinformatycznych i zagwarantowanie możliwości wymiany informacji i dokumentów, a także doświadczeń (portal interoperacyjności) między poszczególnymi podmiotami publicznymi w całym kraju, w tym także między administracją rządową i samorządową.

Nie ma wątpliwości, że e-administracja poprzez widoczne poprawienie jakości świadczonych usług przyniesie szereg korzyści dla obywateli i przedsiębiorstw, jak i dla samych struktur administracji publicznej. Bowiem wykorzystanie technologii informatyczno-telekomunikacyjnych w urzędach pozwoli na oszczędności czasu i zmniejszenie nakładów finansowych, a także zdejmie część obowiązków z urzędników wyższego szczebla.  Bowiem skoro informatyzacja pozwala kompleksowo realizować zadania administracyjne, nastąpi poszerzenie kompetencji urzędników liniowych tak, że sami będą mogli podejmować decyzje, które wcześniej podejmowali ich zwierzchnicy.

Uważamy, że należy pracować nad wdrożeniem w administracji systemu automatyzacji rozstrzygnięć, który odnosi się do rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w ramach lub z wykorzystaniem systemów informatycznych. Należy dążyć do upowszechnienia systemów zaawansowanych, które prowadzą do pełnej automatyzacji rozstrzygnięć (pełna obsługa procesu, czyli możliwość dokonania wszystkich czynności aż po uzyskanie decyzji, pozwolenia czy zaświadczenia, o które dana osoba występuje), a tam, gdzie ze względu na złożoność sprawy nie będzie możliwe automatyczne rozstrzygnięcie, trzeba wprowadzić proste systemy informatyczne, które będą wspomagały rozstrzygnięcie podejmowane przez samego urzędnika.

W systemach prostych każda decyzja jest podejmowana na podstawie konkretnych danych wprowadzonych do systemu w celu przygotowania do podjęcia decyzji administracyjnej. System przekształca otrzymane dane wejściowe w dane niezbędne na kolejnym etapie rozstrzygnięcia. Zatem chodzi tu o proste czynności w administracji publicznej, nie zaś o samo rozstrzygniecie, które już należy do człowieka. Pomimo, że ostateczna decyzja nie należy do systemu, podejmowane na pewnym etapie automatyczne czynności powodują konkretne konsekwencje prawne i faktyczne, gdyż w znacznej mierze determinują decyzję urzędniczą, która wciąż pozostaje spersonalizowana.

Funkcjonowanie systemów zaawansowanych opiera się na weryfikacji danych zawartych we wnioskach złożonych przez obywatela oraz na porównaniu ich z danymi zawartymi w dostępnych bazach danych. W przypadku stwierdzenia niepoprawności wniosku, system odmawia podjęcia decyzji i wskazuje na zaistniałe wady formalne. Jeśli „sczytany” wniosek nie zawiera błędów, jest następnie analizowany przez system, który na koniec generuje decyzję administracyjną bez udziału człowieka. W przypadku podjęcia decyzji negatywnej system wyjaśnia przyczyny swojego rozstrzygnięcia. Pomimo daleko idącej automatyzacji rozstrzygnięć człowiek pozostaje instancją odwoławczą od rozstrzygnięcia podjętego przez system. System ten prowadzi do wyeliminowania uznawalności w podejmowaniu decyzji administracyjnych i uniemożliwia korupcję.

 

Artur Górski