dr Artur Górski

Poseł na Sejm RP

Jak uzdrowić budownictwo komunalne

Większość spraw interwencyjnych, którymi zajmuję się jako poseł, dotyczy kwestii lokalowych. Kto zazwyczaj przychodzi do mnie z takimi sprawami? Albo są to wielodzietne rodziny, których nie stać na kupienie większego mieszkania na wolnym rynku, albo samotni, ubodzy ludzie w podeszłym wieku, przygnieceni wciąż wzrastającymi opłatami za lokale, albo lokatorzy zwróconych nieruchomości, którym kończy się lub skończył okres ochronny i spodziewają się eksmisji od właścicieli. Wszyscy oni oczekują od gminy pomocy i możliwości najmu schludnego, nieobciążonego roszczeniami mieszkania, w którym będą mogli prowadzić spokojne i godne, choć niezbyt dostatnie życie. Problem polega na tym, że w Warszawie od wielu lat obserwujemy „głód” mieszkań komunalnych. Ich baza cały czas się kurczy, a kolejki oczekujących na przydział lokalu komunalny rosną z roku na rok. W niektórych dzielnicach Warszawy na lokal komunalny trzeba czekać nie kilka, nie kilkanaście nawet, ale wręcz kilkadziesiąt lat… Widać, że jest to problem, z którym władze Warszawy nie potrafią sobie poradzić, mimo podejmowanych chaotycznie wysiłków.

W Polsce istnieje podział na budownictwo komunalne (społeczne) i socjalne, czyli komunalne o obniżonym standardzie (np. wspólne łazienki i toalety). W innych krajach przeważnie nie ma tego rodzaju podziału, a wszystkie lokale budownictwa społecznego gwarantują dość przyzwoite warunki (obowiązkowo posiadają własne urządzenia sanitarne), zazwyczaj nie odbiegające od tych, które znajdujemy w lokalach nabywanych na wolnym rynku. Bowiem w krajach „starej” Unii bardzo skrupulatnie przestrzega się tego, aby polityka lokalowa nie przyczyniała się do społecznej stygmatyzacji jakiejś grupy mieszkańców, a zatem, aby nie powodowała segregacji obywateli na lepszych i gorszych. Najwyżej sami lokatorzy się kategoryzują na tych, których z czasem będzie stać na wykupienie zajmowanego lokalu komunalnego, często na preferencyjnych warunkach, albo na tych, którzy nawet o tym nie mogą marzyć, gdyż z różnych powodów pozostają w trwałym ubóstwie.

Budownictwo komunalne (społeczne) można zdefiniować jako budownictwo mieszkaniowe korzystające z finansowej pomocy publicznej w celu zapewnienia zakwaterowania o odpowiednim standardzie osobom o niskich i średnich dochodach, lub znajdujących się w sytuacji bezdomności, których nie stać na nabycie lub wynajmowanie mieszkania po cenach wolnorynkowych. Pierwszeństwo w ubieganiu się o mieszkanie komunalne (przeważnie mające status mieszkania chronionego urzędowo) mają kobiety będące ofiarami przemocy domowej, osoby lub rodziny opiekujące się dziećmi niepełnosprawnymi, a także rodzice samotnie wychowujący dzieci. W niektórych krajach istotnym czynnikiem jest wiek. W Hiszpanii np. jeżeli w danej chwili na lokal społeczny w jakimś mieście nie czekają osoby, które znajdują się w krytycznej sytuacji życiowej, pierwszeństwo w uzyskaniu takiego lokalu mają osoby młode (poniżej 35 lat), a także w podeszłym wieku (powyżej 65 lat).

Każde państwo musi poradzić sobie z problemami mieszkaniowymi swoich obywateli i robią to lepiej lub gorzej z wykorzystaniem przeróżnych instrumentów. O największym sukcesie na tym polu chyba mogą mówić Niemcy, którzy w latach 1950-55 wybudowali w RFN 3 miliony mieszkań dzięki olbrzymim inwestycjom rządowym, przeznaczonym na odbudowę państwa po zniszczeniach wojennych. Podobny program powszechnego budownictwa mieszkaniowego zrealizowano w Szwecji, gdzie w latach 1965-1974 wybudowano milion mieszkań czynszowych. Mówimy tu o programie rządowym, w którym przeznaczono na ten cel olbrzymie środki z budżetu centralnego. Jednak od lat 80., a tym bardziej 90. obserwujemy odchodzenie od centralnej polityki mieszkaniowej na rzecz zwiększenia udziału samorządów, zaś w ostatnim dziesięcioleciu finansowanie z pieniędzy publicznych inwestycji mieszkaniowych coraz częściej jest zastępowane rynkowymi instrumentami finansowania, z coraz powszechniejszym wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego.

Jak to się dzieje, że w różnych krajach jak grzyby po deszczu powstają lokale i całe budynki komunalne, które stanowią znaczną część zabudowy miejskiej, jak choćby w Wiedniu? Przede wszystkim gminy coraz rzadziej wykładają na ten cel wyłącznie swoje środki budżetowe. Szukając partnerów (instytucje prywatne, stowarzyszenia, przedsiębiorstwa komercyjne) proponują inwestorom np. nieodpłatne lub po niskich cenach udostępnienie gruntów pod budowę mieszkań społecznych, albo udzielają gwarancji i poręczeń kredytów zaciąganych na warunkach komercyjnych. Niekiedy oferta zawiera zwolnienie z opłat transakcyjnych, ulgi i zwolnienia podatkowe. Natomiast subsydia podmiotowe przeznaczone są dla nabywców lub użytkowników takich mieszkań w formie dopłat do kredytów, bądź dodatków mieszkaniowych.

System holenderski

Ze względu na skalę podejmowanych działań, stopień ich urynkowienia i daleko idącą decentralizację, niezwykle ciekawy jest system holenderski. W Holandii pod koniec lat 80. nastąpiło załamanie rządowej polityki mieszkaniowej w tym kraju ze względu na problemy finansowe budżetu centralnego. Wówczas rząd zdecydował się na całkowitą reformę systemu funkcjonowania budownictwa społecznego. Dotyczyło to zarówno budowy lokali komunalnych, jak również zarządzania zasobami lokalowymi.

W Holandii obecnie 35 proc. obywateli mieszka w lokalach społecznych. W kraju tym funkcjonuje ponad 450 organizacji zajmujących się budownictwem społecznym, które dysponują łącznie 2,4 mln lokali. Powstały całe osiedla budownictwa społecznego. W samym tylko 2007 r. 40 proc. mieszkań oddanych do użytku zostało zbudowanych w ramach budownictwa społecznego.

Należy zauważyć, że struktura organizacyjna, finansowa i kontroli nad mieszkalnictwem społecznym w Holandii jest w praktyce niezależna od rządu. Organizacje budownictwa społecznego aktualnie nie korzystają z subsydiów rządowych i zwolnień podatkowych. Muszą prowadzić działalność na zasadach rynkowych, a także na zasadach komercyjnych pozyskiwać środki na swoją działalność statutową.

Dlatego jednym z istotnych elementów systemowych jest Fundusz Gwarancyjny Budownictwa Społecznego, którego celem jest wspomaganie organizacji zajmujących się budową mieszkalnictwa społecznego. Fundusz wspomaga nie tylko budowę nowych lokali komunalnych, ale także modernizację i renowację już istniejących lokali. Jednym z jego głównych zadań jest wspieranie organizacji budownictwa społecznego w staraniu się przez nie o uzyskanie środków finansowych na rynku kapitałowym na jak najlepszych warunkach. Fundusz m.in. udziela poręczeń finansowych podmiotom, które przyznają pożyczki organizacjom budownictwa społecznego na ich statutową działalność. W 2008 r. Fundusz udzielił gwarancji na łączną kwotę 11 mld Euro. 90 proc. holenderskich organizacji budownictwa społecznego jest zrzeszona w tym Funduszu.

Drugim ważnym elementem tego systemu jest Centralny Fundusz Mieszkaniowy, który został powołany przez organizacje zajmujące się mieszkalnictwem społecznym. Budżet tego Funduszu zasilają składki płacone przez organizacje, a wielkość składki jest proporcjonalna do majątku posiadanego przez daną organizację. Głównym celem Funduszu jest pomoc organizacjom budownictwa społecznego, które znalazły się w trudnej sytuacji. Instytucje, które popadły w tarapaty finansowe, mogą wnioskować do Funduszu o wsparcie finansowe, a także o pomoc w realizacji planu naprawczego. Wsparcie to polega na udzieleniu niskooprocentowanej pożyczki pod warunkiem przedstawienia 3-letniego planu naprawczego. Aby zmniejszyć ryzyko niespodziewanego kryzysu finansowego w organizacjach budownictwa społecznego, Fundusz systematycznie monitoruje sytuację finansową swoich członków i posiada system „wczesnego wykrywania” sytuacji kryzysowych. Jest też zobowiązany raz do roku przedłożyć rządowi raport zawierający analizę sytuacji finansowej (wypłacalność, płynność) wszystkich organizacji członkowskich. Ewentualne wsparcie rządu ma miejsce nie dla pojedynczych organizacji, tylko na rzecz Funduszu i jest realizowane na zasadach pomocy publicznej dla przedsiębiorstw.

Wraz z oddaniem zadania budownictwa społecznego organizacjom społecznym, przekazano im także obowiązek przydziału mieszkań osobom i rodzinom potrzebującym wsparcia lokalowego. Obecnie to organizacje prowadzą listy osób zainteresowanych lokalami społecznymi, one ustalają kryteria umożliwiające otrzymanie takiego lokalu w pierwszej kolejności (kryteria te są podawane do publicznej wiadomości) i samodzielnie podejmują decyzje w kwestii ich przydziału. Holenderskie przepisy stanowią, że osoba, która zakwalifikowała się do przydziału mieszkania społecznego, może w nim pozostać nawet jeśli w przyszłości poprawi się jej sytuacja finansowa, lub przestaną być aktualne inne kryteria, które umożliwiły jej uzyskanie prawa do takiego lokalu.

Nie ma wątpliwości, że dzięki temu systemowi w Holandii uzdrowiono niewydolne budownictwo lokali komunalnych.

System portugalski

Jeszcze w latach 90. mieszkalnictwo społeczne w Portugalii pozostawało w obszarze kompetencji władz centralnych. Dopiero po 2001 r. kwestie budownictwa społecznego zaczęły przechodzić do władz lokalnych, które otrzymały pomoc finansową ze środków budżetowych. Przy czym z roku na rok zmniejszają się środki centralne na rzecz budowy nowych lokali mieszkalnych, a rosną środki przeznaczane na remonty i modernizację starych lokali. Można też zauważyć, że w ostatnich latach generalnie zmniejsza się zaangażowanie środków państwowych na rzecz środków instytucji finansowych.

Obecnie lokale komunalne znajdujące się w gestii władz samorządowych stanowią ok. 70 proc. portugalskiego sektora mieszkalnictwa społecznego. Pozostałe 30 proc. to lokale wybudowane przez spółdzielnie mieszkaniowe i inne podmioty. Spółdzielnie budują mieszkania na sprzedaż, a także lokale do wynajęcia, pozostające w gestii samorządu jako lokale społeczne. Cena spółdzielczego mieszkania na sprzedaż nie może być większa niż koszt budowy plus 30 proc. zysku. Natomiast budowa lokali społecznych, przekazywanych do dyspozycji samorządu, uprawnia spółdzielnie do ubiegania się o zredukowaną stawkę podatku VAT (5 proc. zamiast 20 proc.), a także zwolnienie z podatku od nabycia gruntu. Inne formy wsparcia ze strony samorządu to zwolnienie z podatku lokalnego od kupna-sprzedaży działek budowlanych, jak również ulgi w stawkach opłat notarialnych i innych opłatach związanych z kupnem-sprzedażą nieruchomości (do 50 proc. upustu).

W 2007 r. powstał Instytut Mieszkalnictwa i Rewitalizacji Miast, który zajmuje się wspieraniem budownictwa społecznego. Instytucja ta, choć pozostaje pod nadzorem Ministerstwa Środowiska, Planowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego, jest instytucją publiczną posiadającą osobowość prawną, a także samodzielność organizacyjną i finansową. Choć 40 proc. udziałów w Instytucie ma rząd, ale 60 proc. instytucje finansowe, to strona rządowa określa programy inwestycyjne. Inwestycje mieszkaniowe (budowa lokali społecznych, ich modernizacja i remonty całych budynków) realizowane są na podstawie umowy zawieranej przez Instytut z poszczególnymi inwestorami. Co istotne umowy inwestycyjne są zawierane nie tylko z samorządami i spółdzielniami mieszkaniowymi, ale także coraz częściej z organizacjami społecznymi i przedsiębiorstwami prywatnymi. W większości przypadków pomoc polega na partycypacji finansowej Instytutu w inwestycje do 50 proc. ich kosztów, albo w dopłatach do kredytów. Obecnie Instytut finansuje m.in. program budownictwa społecznego Per Familias, skierowany do młodych małżeństw i rodzin wielodzietnych, jak również program budownictwa ekonomicznego (habitações económicas), realizowanego na obszarach o wysokich cenach nieruchomości (dystrykty Lizbona i Porto) dla osób o średnich i niskich dochodach.

Mieszkania społeczne przydzielają komisje powołane przez władze lokalne, które przeprowadzają losowania. Do losowań dopuszczane są osoby, których dochód nie przekracza 2,5-krotnej krajowej płacy minimalnej. Jedno- lub dwuosobowym gospodarstwom rodzinnym przysługują mieszkania dwu- i trzypokojowe, zaś rodzinom liczącym więcej domowników przysługują lokale od 3 do 5-pokojowych. W przypadku rodzin wielodzietnych komisje mogą odstąpić od losowania, podejmując decyzje uznaniowo.

System brytyjski

Początki budownictwa społecznego w Wielkiej Brytanii datują się na koniec XIX w., kiedy zakładano pierwsze spółdzielnie mieszkaniowe budujące lokale dla niezamożnych warstw społeczeństwa. Inną formą budownictwa społecznego w tamtym okresie było budownictwo filantropijne – podejmowane z inicjatywy i finansowane przez zamożne osoby. Po II wojnie światowej budownictwo społeczne znalazło się w gestii samorządów terytorialnych, które stały się głównym inwestorem, właścicielem i zarządcą zasobów lokalowych. W latach 80. rząd premier Margaret Thatcher na podstawie programu Prawo do wykupu (Right to Buy) przeprowadził masową prywatyzację mieszkań społecznych. Z ok. 3 mln. takich mieszkań aż 1,8 mln. sprzedano lokatorom po preferencyjnych cenach. Pozostałe lokale społeczne przekazano w zarząd lokalnym stowarzyszeniom mieszkaniowym, działającym pod nadzorem centralnej agencji rządowej – Korporacji Mieszkaniowej. Celem Korporacji było także finansowanie rozwoju mieszkań dostępnych w przystępnych cenach (niższych niż rynkowe), budowanych przez stowarzyszenia mieszkaniowe. Korporacja działała jako inwestor i regulator, zapewniając kontrolę nad lokowaniem publicznych środków w społeczne budownictwo mieszkaniowe. W 2008 r., za rządów laburzystowskich, zadania Korporacji przejęły dwie nowe instytucje: Urząd ds. Usług na rzecz Lokatorów i Urząd ds. Mieszkalnictwa, który jest odpowiedzialny za finansowe wspieranie budownictwa społecznego.

Obecnie 1,9 mln mieszkań społecznych jest zarządzanych przez stowarzyszenia mieszkaniowe, a 2 mln. przez władze samorządowe, które coraz częściej to zadanie powierzają na podstawie zawieranych umów instytucjom ALMO (Arms Length Management Organisations), działającym od 2002 r.

Najważniejszym elementem sektora mieszkaniowego od czasów rządów „Żelaznej Damy” są stowarzyszenia mieszkaniowe, czyli Zrzeszeni Właściciele Społeczni. Są to niezależne organizacje, które zajmują się budową lokali społecznych i ich zarządzaniem. Obecnie działa w Anglii ok. 2 tys. takich stowarzyszeń, zarządzających łącznie prawie 1,5 mln. mieszkań. Środki finansowe stowarzyszeń pochodzą z czynszów płaconych przez mieszkańców i usług świadczonych na rzecz lokatorów, a także z dotacji rządowych (w tym rządów lokalnych, jak choćby w Szkocji). W ostatnich latach widać wyraźną tendencję do rozszerzania działalności prowadzonej przez stowarzyszenia, które oprócz budowy i administrowania lokalami, coraz częściej prowadzą działalność animującą życie społeczne i kulturalne, zajmują się edukacją, opieką zdrowotną i zwiększaniem bezpieczeństwa lokatorów mieszkań społecznych.

W brytyjskim mieszkalnictwie społecznym mieszkają osoby najbiedniejsze, przeważnie najmłodsze i najstarsze. Warto odnotować, że 10 proc. stanowią pary (z dzieckiem lub bez potomstwa), 46 proc. – samotni rodzice wychowujący dziecko (lub więcej dzieci), a ok. 27 proc. – to jednoosobowe gospodarstwa domowe. Tylko 38 proc. mieszkańców lokali społecznych to osoby aktywne zawodowo, zaś 38 proc. to emeryci. Z roku na rok wzrasta odsetek przedstawicieli mniejszości etnicznych, zajmujących lokale społeczne. Warto dodać, że średnia powierzchnia lokalowa przypadająca na jedną osobę w budownictwie społecznym w Wielkiej Brytanii wynosi 31,6 m2, zaś w samym Londynie 28,2 m2.

Wybrałem te trzy systemy, gdyż prezentowały różne sposoby rozwiązywania problemów lokalowych – budowy i zarządzania mieszkaniami społecznymi. W żadnym z tych państw nie rozwiązano do końca problemów mieszkaniowych, ale wprowadzono rozwiązania, które znacząco poprawiły sytuację. Co istotne, bardzo wyraźny jest trend odchodzenia od zadań państwa na rzecz samorządów, a w ostatnich latach (najwcześniej w Wielkiej Brytanii) na rzecz organizacji społecznych i innych podmiotów niepublicznych, często z wykorzystaniem partnerstwa publiczno-prywatnego. Być może niektóre z tych systemów, albo przynajmniej elementów tych systemów byłyby możliwe do zaszczepienia na gruncie polskim. Bowiem bez zdecydowanego działania, z wykorzystaniem potencjału drzemiącego w organizacjach społecznych i instytucjach gospodarczych, nie da się uzdrowić budownictwa komunalnego w Polsce, a wiele osób, których nie stać na kupienie czy wynajęcie mieszkania na wolnym rynku, będzie przez kolejne lata pozostawało w dramatycznej sytuacji mieszkaniowej.

dr Artur Górski